В конце июня 2017 года Президиум Верховного Суда РФ утвердил «Обзор судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее по тексту ‒ Обзор). Верховным Судом РФ изучены вопросы, поступившие из судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также подготовленные судами обобщения судебной практики, которые связаны с применением законодательства Российской Федерации о контрактной системе, в том числе при заключении, изменении, расторжении государственных и муниципальных контрактов, их исполнении и ответственности за неисполнение и ненадлежащее исполнение.
В данной статье расскажем об основных позициях Верховного Суда, изложенных в указанном Обзоре, наиболее часто встречающихся в сфере закупок.
В один лот могут быть объединены не любые товары, работы и услуги, а лишь технологически и функционально взаимосвязанные между собой
При проведении государственных (муниципальных) закупок допускается включение в один лот технологически и функционально взаимосвязанных между собой товаров, работ и услуг (п. 3 Обзора). Поэтому заказчик не вправе объединить в один лот работы по подготовке проектно-сметной документации и выполнению строительно-монтажных работ. Такое объединение повлечёт необоснованное ограничение количества участников конкурса ввиду того, что проектные и строительные работы представлены на разных товарных рынках, на каждом из которых имеется круг потенциальных участников торгов, готовых выполнить эти работы.
Отметим, что отсутствие проектной документации в полном объёме в составе документации о торгах на строительство объекта означает, что заказчик не установил требований к качеству, техническим характеристикам, безопасности, результатам работ, что является нарушением положений ст. 33 Закона о контрактной системе.
Обеспечение исполнения государственного (муниципального) контракта
В Обзоре отдельное внимание уделено вопросам обеспечения заявок при проведении конкурсов и аукционов, а также обеспечению исполнения государственного или муниципального контракта. Так, в п. 25 Обзора указано, что представление банковской гарантии, которая не соответствует требованиям Закона о контрактной системе, может рассматриваться в качестве основания для признания победившей на торгах организации, уклонившейся от заключения контракта.
В Обзоре рассматривается конкретное судебное дело, согласно которому общество обратилось в арбитражный суд для признания незаконным протокола Федерального агентства (заказчика) о признании данного общества, победившего в конкурсе, уклонившимся от заключения государственного контракта. Арбитражные суды отказали в удовлетворении заявленных требований, поскольку было установлено, что условия гарантии, которая была предоставлена обществом, не соответствовали установленным требованиям. Так, в гарантии не были приведены указания конкретной денежной суммы, которая должна была быть выплачена гарантом заказчику. Кроме того, отсутствовал расчёт суммы, включаемой в требование по банковской гарантии, хотя он должен был присутствовать в перечне документов, указанных в гарантии.
В ч. 6 ст. 45, ч. 3 и 5 ст. 96 Закона о контрактной системе подчеркивается, что неисполнение данных требований может являться основанием для отказа в принятии банковской гарантии заказчиком, а участник, который предоставил банковскую гарантию, оформленную с нарушением, может быть признан уклонившимся от контракта. На основании законодательных норм Верховный Суд сделал следующий вывод: если победитель торгов предоставляет банковскую гарантию, не соответствующую предъявляемым к ней требованиям, то он считается уклонившимся от заключения государственного контракта.
О возможности возвращения заказчиком денежных средств исполнителя, внесённых последним в качестве обеспечения надлежащего исполнения контракта
Согласно п. 28 Обзора денежные средства, внесённые исполнителем в качестве обеспечения исполнения контракта, подлежат возврату заказчиком в случае надлежащего исполнения обязательств по контракту или, если это предусмотрено контрактом, по истечении гарантийного срока. При этом правовой режим данных денежных средств определяется в соответствии с нормами ГК РФ об обеспечительном платеже.
В Обзоре рассмотрено судебное дело, по материалам которого организация предъявила исковое заявление к муниципальному заказчику с требованием о возврате средств, внесённых в качестве обеспечения исполнения контракта. Суд указал, что в Законе о контрактной системе не содержится прямого указания на обязательность возврата средств, выступающих в качестве обеспечения. Однако в ч. 1 ст. 2 Закона о контрактной системе предусмотрено, что в случае отсутствия прямого регулирования взаимоотношений обязательны к исполнению положения Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ).
Так, в соответствии с положениями ГК РФ обеспечительный платёж может покрыть убытки или неустойку, возникшие в процессе недобросовестного исполнения контрактных обязательств. Если же данные обстоятельства не наступают либо обеспеченное обязательство прекращается, то обеспечительный платёж подлежит возврату, если в соглашении сторон не предусмотрено иное. При этом возврат осуществляется не позднее 30 календарных дней после прекращения обязательств исполнителя перед заказчиком.
Вместе с тем если не истекли гарантийные обязательства по контракту, то основания для возврата заказчиком обеспечительного платежа отсутствуют.
Следует отметить, что в случае исполнения контракта с просрочкой обеспечительный платёж удерживается заказчиком в размере, равном размеру имущественных требований заказчика к исполнителю, если иное не предусмотрено контрактом. Сумма денежных средств, превышающая указанный размер, образует на стороне заказчика неосновательное обогащение (п. 29 Обзора).
Поставка товаров, выполнение работ или оказание услуг в отсутствие государственного (муниципального) контракта
Согласно позиции Верховного суда поставка товаров, выполнение работ или оказание услуг в целях удовлетворения государственных или муниципальных нужд в отсутствие контракта не порождает у исполнителя право требовать их оплаты.
Если подрядчик привлечён без соблюдения процедур, установленных Законом о контрактной системе, то это противоречит требованиям законодательства. Суд отметил, что, выполняя работы (оказывая услуги) без контракта, организация не может не знать, что работы (услуги) выполняются в отсутствие обязательства. Следовательно, не подлежит взысканию плата за фактически выполненные работы (оказанные услуги) при отсутствии заключённого государственного или муниципального контракта.
Необходимо ли платить неустойку в отсутствие такого условия в контракте?
В Обзоре рассмотрен вопрос об ответственности за нарушение государственного или муниципального контракта. В частности, п. 34 Обзора посвящён вопросу уплаты неустоек вследствие нарушения контрактных обязательств. Подчёркивается, что кредитор вправе потребовать уплаты законной неустойки, вне зависимости от того, прописана ли обязанность её уплаты в соглашении сторон.
Это решение основывается на законности неустойки в соответствии со ст. 34 Закона о контрактной системе и Постановлением Правительства РФ № 1063. Так, в ч. 5 и ч. 8 ст. 34 Закона № 44-ФЗ установлено, что размер штрафа, который может быть взыскан за ненадлежащее исполнение своих обязательств как подрядчиком, так и заказчиком, установлен в контракте в виде фиксированной суммы. Размер данной суммы определяется в порядке, установленном Правительством РФ. Все нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы начисления штрафов за ненадлежащее исполнение обязательств, находятся в открытом доступе, что делает возможным и даже необходимым ознакомление с ними всех сторон, участвующих в государственных или муниципальных закупках.
В п. 35 Обзора сделан вывод о том, что условие государственного или муниципального контракта об уплате заказчиком или исполнителем неустойки, превышающей размер, установленный Законом № 44-ФЗ и Постановлением Правительства РФ № 1063, не противоречит действующему законодательству. Такая позиция основывается на судебной практике, а в качестве примера приводится дело, в котором организация, являющаяся подрядчиком работ по капитальному ремонту здания, просрочила выполнение работ, после чего получила от заказчика претензию с требованием уплаты неустойки. При этом в контракте было прописано, что за каждый день просрочки начисляются пени в размере 1%.
Однако общество, выступавшее подрядчиком работ, обратилось в арбитражный суд, так как было убеждено в том, что размер пеней превышает размер, установленный Постановлением Правительства РФ № 1063 и Законом № 44-ФЗ. Суд первой инстанции требования общества удовлетворил, но в апелляционной инстанции это решение было отменено. В свою очередь, судом округа было поддержано решение суда первой инстанции, но Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда РФ решение окружного суда отменила, указав, что размер неустойки может быть увеличен в том случае, если закон не запрещает это увеличение. Верховный Суд РФ свой вывод мотивировал ст. 332 ГК РФ, предусматривающей, что размер пеней может быть увеличен соглашением сторон. И Закон № 44-ФЗ, и Постановление Правительства РФ № 1063 предусматривают только нижний предел ответственности подрядчика за ненадлежащее выполнение обязательств в виде пеней.
Таким образом, в аналогичных спорах надо учитывать, что организации могут в соглашении сторон устанавливать различные размеры пеней. Но это не означает, что заказчики могут назначать их произвольно. Так, если просрочка выполнения работ не является значительной, а сумма пеней чрезмерно высокой, то суды принимают решение о снижении размера пеней, защищая таким образом интересы подрядчиков. В любом случае неустойка должна быть соразмерна последствиям, возникшим в результате нарушения сторонами контракта своих обязательств.
Допустимо ли взыскание штрафа за каждый случай нарушения?
В Обзоре выделены особенности взыскания штрафа с подрядчика или исполнителя работ по государственному или муниципальному заказу в случае, если он допустил несколько нарушений обязательств по контракту.
Так, организация заключила госконтракт на оказание услуг по содержанию детских игровых площадок в летний период.
По истечении первого отчётного периода заказчиком были выявлены случаи нарушения обязательств обществом (в частности, территория в соответствии с графиком уборки не убиралась, твёрдые бытовые отходы не вывозились и др.), что подтверждается актами приёма-сдачи оказанных услуг. В связи с этим общество в ответ на требование заказчика уплатило штраф. Во втором отчётном периоде были также установлены случаи некачественного оказания услуг, заказчик вновь обратился с требованием о взыскании штрафа. Общество уплатить штраф отказалось, ссылаясь на то, что в соответствии с Законом о контрактной системе и Правилами определения размера неустойки (утв. Постановлением Правительства РФ № 1063) штраф может быть взыскан лишь единожды, что уже было сделано заказчиком. Заказчик обратился в суд с требованием о взыскании штрафа.
Арбитражный суд первой инстанции, позицию которого поддержал суд апелляционной инстанции, в удовлетворении заявленного требования отказал, посчитав, что штраф начисляется единожды за все факты ненадлежащего исполнения обязательств, предусмотренных контрактом.
Постановлением арбитражного суда округа решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции изменены, заявленные требования удовлетворены частично в связи с применением ст. 333 ГК РФ.
Суд отметил, что по смыслу ст. 330 ГК РФ неустойка в том числе направлена на стимулирование должника к надлежащему исполнению обязательства под угрозой наступления неблагоприятных материальных последствий. Суды не учли обеспечительную функцию неустойки как инструмента правового воздействия на участников гражданского оборота, создав, таким образом, ситуацию, при которой нарушение должником принятых на себя обязательств фактически может не повлечь для него имущественных последствий, стимулирующих его в дальнейшем избегать подобных нарушений и исполнять обязательства надлежащим образом.
Поэтому в случае совершения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) нескольких нарушений своих обязательств по государственному (муниципальному) контракту допустимо взыскание штрафа за каждый случай нарушения.
